SINTESI 22.06.2015

Premessa (oggetto dell’indagine)

Intervento “dimesso”: quali sono le figure dei giudici onorari; il loro status giuridico ed economico;

La consistenza dell’ organico e le effettive presenze nell’ordinamento;

I flussi di lavoro smaltiti secondo le statistiche reperibili;

L’indagine è finalizzata a consentire l’acquisizione di elementi utili per il dibattito che seguirà;

Dato da considerare: indispensabilità della riflessione sul ruolo che i Magistrati onorari devono e dovranno assumere per il buon funzionamento del “servizio della giustizia”.

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I) Dato normativo: quali sono le figure dei GOT; Ratio sottesa alla loro istituzione.

Limite dell’indagine: non vengono esaminate le figure dei giudici popolari e degli esperti ex art 106, II comma, della Costituzione.

La sintesi del dato evolutivo consegue dall’art. 4 O.G. che riassume l’evoluzione normativa degli ultimi anni di cui ritengo opportuno dare conto.

a) I giudici di pace: l. 21.11.1991, n. 374 art. 1;

Ratio: sostituzione dei giudici conciliatori; nel frattempo sono scomparse le Preture.

Attribuzione ai giudici di pace delle specifiche competenze previste dal codice civile e penale.

In civile: le competenze sono desumibili dall’art. 7 c.p.c. e cioè le controversie fino a un valore di 5000€ per le cause relative ai beni immobile e 20.000€ per l’infortunistica stradale.

Il secondo comma attribuisce ai G.D.P. alcune competenze per materia.

Nomina: Decreto del CSM su proposta del consiglio giudiziario allargato ai componenti laici

Sono previsti 179 uffici dei giudici di pace;

Secondo le tabelle allegate al disegno di legge delega i posti in organico sono 4443; i posti coperti sono 1987 (circa il 60%).

Il Disegno di Legge Delega prevede l’aumento delle competenze dei giudici di pace, sia per valore che materia, e l’ampliamento dell’ipotesi di decisione del contenzioso secondo equità.

GOA Giudici Onorari Aggregati:

istituiti con legge 22.7.1997 n. 266; la consistenza, in origine, era prevista in 1000 unità;

Ratio: smaltimento in via straordinaria dell’arretrato pendente presso i Tribunali civili e penali al 30.4.1995;

Figura ormai venuta meno dal 2006.

b) GOT : Decreto Legislativo 19.2.1998 n. 5 ( istituzione del giudice unico con accorpamento delle funzioni della pretura e del Tribunale);

Ai Got sono affidate le funzioni dei giudici del Tribunale sia nel contenzioso civile che penale;

La normativa non individua le specifiche competenze ad essi attribuite;

Le attività sono quindi individuabili solo in via residuale in quanto l’art 43 bis di O.G. si limita a prevedere criteri di esclusione per l’attribuzione ai G.O.T. di alcune tipologie di contenzioso;

Non possono tenere udienza se non nei casi di “impedimento o mancanza dei giudici ordinari”

c.1) Vice procuratori onorari: a tale figure sono attribuite le competenze previste dall’art. 72 O.G.;

Assumono l’accusa nella quasi totalità dell’udienza per i reati a citazione diretta (secondo alcuni l’80% del totale);

Rappresentano il Pubblico Ministero in tutte le udienze per i procedimenti di competenza dei giudici di pace;

Svolgono anche indagini per tali reati

Formulano la richiesta di adozione di decreti penali di condanna;

Nomina: come per le altre figure;

d) giudice ausiliari di Corte di Appello: Legge 9.8.13 n. 98

Ratio intervento straordinario per la definizione dell’arretrato civile, compreso quello di lavoro, pendente in Corte di Appello;

L’organico previsto è di 400 unità; ciascun giudice ha l’obbligo di depositare 90 sentenze l’anno (totale 36.000).

Secondo il CNF si tratta di un intervento “più cosmetico che effettivamente capace di contribuire alla risoluzione dell’eccessivo carico dei ruoli “.

I Giudici ausiliari non sono ancora operativi, anche se da oltre un anno è stato indetto il relativo bando;

e) ufficio del processo introdotto dalla Legge 114 del 2014 (art. 50 D. Legge 90/2014 presso ogni Corte di Appello e Tribunale Ordinario;

l’ufficio del processo costituisce una struttura tecnica di “affiancamento” dei Magistrati togati che prevede la partecipazione dei Giudici onorari e ausiliari;

Dato non trascurabile:

f) per l’attività dei G.D.P. GOT e VPO era prevista una durata di 5 anni; il rapporto era quindi caratterizzato dalla precarietà e temporaneità.

Di anno in anno il legislatore ha disposto una proroga, da ultimo fino al 31.12.2015, data entro la quale è previsto l’approvazione di una riforma organica della Magistratura onoraria.

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II) Prime constatazioni

Il riferimento al dato normativo consente alcune constatazioni:

a) l’eccezionalità delle situazioni sottese agli specifici provvedimenti normativi che hanno di volta in volta istituito le figure dei magistrati onorari è divenuta, di fatto, negli anni la normalità del sistema;

b) i magistrati oonorari non costituiscono un genus comune; sussistono, allo stato, consistenti diversità fra le diverse figure anche per le logiche sottese alle leggi di istituzione e la diversità delle competenze ad esse demandate.

Si tratta quindi di figure eterogenee istituite dal legislatore nel corso degli anni al di fuori di una programmazione e senza criteri coerenti;

Gli interventi effettuati nell’ultimo periodo non solo nel contesto in esame possono essere definiti “ a macchia di leopardo” o se si vuole “ a macchia di gatto randagio” .

Riprova del dato assunto:

– il GDP ha funzioni e competenze proprie;

– i GOT hanno funzioni vicarie dei giudici togati e svolgono attività non predeterminata;

– i VPO hanno le competenze previste dall’art 72 O.G.

c) il mandato è previsto in via transitoria (4 anni per 3 mandati per i GDP, 3 anni rinnovabili per i GOT e VPO).

Realtà: di fatto alcuni di essi svologono attività ininterrotta da quasi 20 anni.

d) evoluzione del sistema: le leggi istitutive avevano inteso attribuire ai GOT funzioni solo ausiliarie e vicarie; la realtà è ben diversa come desumibile dalle disposizioni dell’ordinamento giudiziario e delle circolari del CSM emanate negli ultimi anni.

III) La disciplina dell’ordinamento giudiziario:

– art. 7 bis individuazione dei criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici togati secondo requisiti determinati e predeterminati;

– art. 42 ter: requisiti nomina giudici onorari (laure in giurisprudenza e non è richiesto titolo di avvocato )

– art. 42 quater: il sistema dell’incompatibilità assoluta e relativa;

– art. 42 quinques ribadisce la temporaneità dell’incarico;

– art. 43 septies individua il sistema retributivo (l’indennità e gli altri diritti espressamente desumibili dalla legge con riferimento al rapporto di servizio);

– art. 43 bis: l’impossibilità di tenere udienza “se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici togati;

– art. 43 III co così come novellato dalla delle 144/2000: individuazione de contenziosi che non possono essere affidati ai GOT

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IV) Ulteriori dati da osservare:

A) Consistenza numerica in organico dei giudici onorari (G.D.P GOT e V.P.O) 8173 effettivi (di cui 6.100 giudicanti).

effettivi 5775 (di cui 3997 giudicanti)

(2000 giudici di pace; 2042 GOT , 1722 VPO)

I magistrati togati sono in organico tale 10.000 unità; le presenze effettive di circa 8.600 (40% in più degli onorari)

Il numero è il più basso in Europa anche se bisogna tener conto delle diversità dei vari sistemi giuridici;

Le tabelle allegate al D.L. prevedono una diminuzione di organico dei giudici onorai negli anni a seguito della cessazione dell’incarico e/o pensionamento.

B) Peculiarità del rapporto caratterizzato dalla precarietà e transitorietà;

diversità fra i magistrati togati che ai sensi dell’art. 4 O.G. costituiscono “l’ordine giudiziario; gli onorari invece vi “appartengono”

Conferma del dato:

La giurisprudenza: Cass. 5 V. 8727/2008 ha negato ai G.D.P. l’elettorato attivo e passivo per il CSM;

Cass. S.U. 4 Aprile 2008, n. 8737 ha disconosciuto il diritto ai giudici di pace all’indennità del rischio giudiziari

C) Diversità di trattamento economico

Secondo le tabelle allegate al D. L.

• la retribuzione media mensile dei G.D.P. è di 4354 € (viene percepito un compenso fisso ed una somma per ogni udienza e sentenza depositata)

• – la retribuzione dei G.O.T. è di 686,00 mensili ( percepiscono somme solo per le udienze tenute: 98€, salvo di eventuale raddoppio in caso di impegno eccedente le 5 ore)

• – la retribuzione dei V.P.O è di € 1.274 mensili.

Il costo totale è determinato in 135.500 milioni annui.

E) Flussi di lavoro

Difficoltà dell’indagine per la diversità di situazioni dei vari Tribunali e per le complessive statistiche inviate al Ministero dagli uffici giudiziari.

1) Indagini del Ministero del 1997: 20% del contenzioso complessivo e 35/40% del contenzioso civile

2) Cavallini: circa il 65% del complessivo contenzioso di primo grado;

3) D.D.L.: circa il 6% (dato contestato dalle associazioni dei giudici onorari)

4) Dati statistici del Tribunale di Firenze sulla produttività

4.1) 24 giudici di pace anziché 62; 11.516 sentenze (8.480 civili e 1.697 penali)

4.2) GOT: 34 (74 magistrati togati); circa il 7% delle sentenze civili (in complessivo 5000) la percentuale delle sentenze penali è nel complesso decisamente superiore anche se non sono in grado di quantificarla per la diversità delle tipologie

a) Le statistiche non tengono conto dell’attività dei V.P.O. per la loro produttività (non depositano sentenze)

b) equivoco di fondo: occorre tener conto anche delle sentenze dei G.D.P. per le statistiche o costituiscono dato diverso dal contenzioso di primo grado?

Le percentuali cambiano notevolmente (circa il 60% delle sentenze rese da giudici di primo grado vengono emesse dai magistrati onorari)

5) Le circolari emanate dal C.S.M.

Sintesi dell’evoluzione delle Circolari del C.S.M. sull’attribuzione di affari civili e penali ai magistrati onorari

In estrema sintesi, è possibile individuare tre diverse fasi nella individuazione dei criteri per l’attribuzione degli affari civili e penali:

1) fino al 1990 (costituzione del giudice unico) le attività dei vice pretori e magistrati onorari erano molto limitate – supplenza, mera collaborazione del giudice togato – e trovavano diretto sostegno nella legge e nelle disposizioni dell’O.G. (tale indirizzo aveva avuto il conforto della giurisprudenza costituzionale e della Corte di Cassazione sull’attività dei vice pretori onorari e dei conciliatori).

2) dal 1990 al 2011 – dopo l’istituzione dei G.D.P. e dei G.O.T. -, a seguito del dibattito sulle tabelle del Tribunale di Messina (2003) , le Circolari del C.S.M. hanno costantemente ampliato le attività e le funzioni dei giudici onorari sul presupposto delle carenza di organico dei magistrati ordinari e l’incremento dei flussi di lavoro, etc:

conferma della difficoltà dell’impedimento delle figure nell’attuale assetto non potranno essere attribuite attività di supplenza se non per assenze di lunga durata o mancata copertura del posto in organico

3) Dopo la circolare del C.S.M. 27.7.2011 non risulta agevole individuare una netta distinzione fra le attività svolte dai magistrati professionali e quelli onorari; anzi nella generalità dei casi la mutazione del concetto di supplenza e della sempre minor “residualità” delle controversie che non possono essere affidate ai G.O.T. ha contribuito ad una tendenziale uniformità dell’attività svolta rispetto a quella dei giudici togati.

Le novità più significative introdotte dalle circolari possono essere individuate:

– nell’ampliamento degli affari affidati ai magistrati onorari, con consistente riduzione dei limiti (di materia) all’utilizzo dei G.O.T. v. art. 43 O.G. (ad esempio è consentita ad essi da qualche anno la cognizione anche delle controversie di lavoro, sia pure a seguito di specifici e ripetuti provvedimenti del giudice “affiancato”);

– gli ulteriori criteri introdotti dalle ultime circolari riguardano le sole ipotesi in cui, nel caso di significative vacanze di organico, venga disposta l’assegnazione al G.O.T. di un proprio ruolo autonomo.

Le attuali limitazioni riguardano solo limitate materie specialistiche o afferenti alla libertà personale come: per il settore civile il diritto societario e fallimentare, oltre la proprietà intellettuale ed industriale; per il settore penale i procedimenti tratti a giustizia con rito direttissimo;

– un secondo livello di selezione degli affari affidabili ai G.O.T. è affidato al Dirigente dell’ufficio che, nel contesto del piano di gestione previsto dall’art. 37 D.L. 78/2010, dovrà provvedere in sede di redazione della tabella alla specificazione dei criteri “oggettivi e predeterminati” di assegnazione degli affari devoluti ai giudici onorari e di sostituzione dei giudici professionali.

– una successiva nota 3.7.2013 ha consentito ai GOT tutte le attività dei giudici titolari.

Le osservazioni fin qui proposte consentono di confermare il dato che negli ultimi anni viene magistratura onoraria ha assunto una funzione ben diversa da quella esistente in origine prevista in Italia e nel resto d’Europa: sono attivi GOT e VPO che prestano servizio presso lo stesso ufficio da circa venti anni e che vengono stabilmente utilizzati in sostituzione dei giudici togati assenti o che abbiano carico di lavoro particolarmente pesante. Ragione per la quale, nel luglio del 2014 alcuni magistrati onorari hanno ottenuto, con sentenza del Tribunale del lavoro di Torino, l’inquadramento come co.co.co e la condanna del Ministero della Giustizia al versamento dei contributi previdenziali nella gestione separata INPS per i lavoratori autonomi e non stabilizzati.

La sentenza è stata oggetto di impugnazione ma, se confermata, aprirà una breccia per le casse dello Stato.

L’indirizzo giurisprudenziale prevalente in materia è, peraltro, quello che “l’attività di servizio svolta dai giudici di pace ha natura onoraria e non può in alcun modo essere qualificata nell’ambito del lavoro parasubordinato, difettandone i presupposti” (Richiamo a quanto proposto in tema di status dei magistrati onorari).

+ Dati desumibili dalle relazioni del Presidente della Corte di Cassazione e dai Presidente delle Corti di Appello di Firenze , Catania e Cagliari.

+ L’estensione dell’attività consentita ai giudici onorari ha avuto il conforto della giurisprudenza chiamata a valutare in sede di impugnazione delle sentenze la legittimità dell’attività da essi svolta:

• Cass. 23.11.1992 N. 12059: i vicepretori non possono tenere udienza se non nei casi di mancanza ed impedimento degli altri pretori; l’attività deve essere interinale e suppletiva;

• Corte Costituzione 6 aprile 1998 n. 103: ha consentito la supplenza dei giudici togati nei collegi penali:

Ampliamento del concetto di supplenza.

All’art. 43 bis I di O.G. è stato attribuito una valenza solo organizzativa amministrativa, non idonea ad incidere sulla validità della capacità dei giudici e quindi degli atti processuali ( equiparabilità alle valutazioni tabellari)

• Cass. 14.10.2005: ha ribadito gli stessi principi: si tratta di un mero criterio organizzativo nell’assegnazione del lavoro;

• Cass. 3.12.2004: è ammessa la supplenza in caso di malattia o vacanza del posto di giudici togati;

Esigenze di fondo sulle quali la proposta di legge-delega dovrà assumere una posizione ben precisa [confronto per il dibattito]

Dati da assumere

Ai fini dell’introduzione del dibattito ritengo opportuno proporre alcuni dati di fatto che conseguono dall’indagine a me affidata.

1) inadeguatezza della normativa che si è “stratificata” negli anni in base a provvedimenti non sempre coordinati e comunque finalizzati al soddisfacimento ad esigenze “provvisorie” diverse; gli interventi del Legislatore sono stati quantomeno disorganici ed episodici;

2) carenza di un disegno organico e sistematico del legislatore, e quindi incapace di risolvere i più che consistenti problemi del servizio giustizia;

3) la non contestabilità di una radicale modifica negli anni delle attività dei giudici onorari rispetto alla disciplina dettata al momento dell’istituzione dei GOT e VPO dopo le circolari del C.S.M. emanate in dubbia sintonia con i criteri previsti dall’art. 43 O.G.;

4) la non contestabilità dello snaturamento delle funzioni dei magistrati onorari ai quali, di fatto, viene assegnato un contenzioso non diverso da quello affidato ai giudici togati e non solo attività vicarie; in estrema sintesi dalla “supplenza” alla collaborazione sinergica quantomeno:

5) Inaccettabilità di ulteriori proroghe dell’attuale regime

6) legittimità del dubbio se la sempre maggiore devoluzione di competenze a favore del magistrato onorario non contribuisca a determinare, in concreto, una progressiva assimilazione almeno immagine tra magistratura onoraria e togata, con i possibili disagi per la trasparenza dell’attività giurisdizionale nei confronti dell’utenza.

Dubbio di fondo (o scelta da effettuare per il futuro con chiarezza e senza equivoci rispetto alla situazione che si è venuta a creare negli anni)

La magistratura onoraria deve essere preposta ad una “giustizia minore” rispetto a quella attribuita ai giudici togati, o ad un giudizio di “prossimità” (Chiarloni), oppure deve essere impiegata in sostituzione e/o in ausilio della magistratura ordinaria previo conferimento di ruoli aggiuntivi a quelli dei Giudici di carriera? (tale è il criterio in concreto recepito dal C.S.M. negli ultimi anni).

L’attività della magistratura onoraria deve ancora essere intesa solo in funzione sostitutiva o di “soccorso” rispetto ai compiti della giurisdizione ordinaria o come giustizia autonoma ed originaria caratterizzata da un limitato utilizzo della tecnica giuridica e da interventi che consentono una minore “lacerazione sociale”?

Si impone una scelta netta del legislatore, rispettosa dei principi costituzionali (art. 106), e finalizzata a garantire l’efficienza del sistema giustizia e la tutela degli utenti del servizio giustizia.